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导读
2022年的《政府工作报告》中，排布任务最多的是中央，其次大概就是县级。其实，排布给省级的任务也不少，唯独市级没有什么存在感。十九大报告提到要“赋予省级及以下政府更多自主权”。赋予省级政府更多自主权，这是对的，加强省级统筹应当是中国高质量发展的必由之路。至于赋予省级以下政府更多自主权，这就需要斟酌了，到底是赋予地级市、县、乡镇哪个层级呢，还是都赋予？我看重点应该是建立以县为主的国家治理体制，与之相匹配的，中央和省级的统筹能力要加强，而地级市则可以做出两个方向的变革。
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1.副市长的反思
本文为2022年《政府工作报告》（以下简称《报告》）解读系列的第二篇（2022年《政府工作报告》解读系列第一篇)，聚焦于市级政权，后续的解读会涉及省级和中央的功能定位。
首先需要声明的是，今年的《报告》根本没有提到“撤销地级市”，甚至连行政体制改革的事情也几乎没有涉及。
前阵子，跟一位地级市的副市长聊天，他颇为认真地跟我说到，设置那么多地级市完全没有必要，除了增加更多的官僚和官僚主义，在眼下似乎没有更大的意义。
虽然我一直对地级市的功能抱持比较悲观的态度，但是这些话从在任的市领导口中说出，还是令我为之一震。是啊，撤销地级市会怎么样呢？从根本上讲，这涉及到如何重新理解地级市的功能。在中国迈向现代化强国、实现高质量发展的进程中，需要一个什么样的行政体制能够与之相匹配，在这种行政体制中，如何重新排布央地关系？
这是个宏大而复杂的问题，在我的研究过程中，它时不时地就会冒出来，逼迫着我做出一些思考。所以，我大概会有一些基于个人研究经验而得出的想法，可能是片面的，肯定不是答案。
摆在我面前的是2022年的《政府工作报告》。上一篇文章我提到过，总理的报告中，排布任务最多的是中央，其次大概就是县级。其实，排布给省级的任务也不少，唯独市级没有什么存在感。
不是说市级政权无事可做，而是《报告》几乎没有专门针对市级的任务安排，不像中央和县级，都是指名道姓要求做这做那。《报告》提到市级的时候，都是跟其它层级的政府并提的，就像被束缚在多米花生壳里面的一粒花生米一样。
2.地级及以上城市
首先是关于环保的工作。《报告》要求“地级及以上城市细颗粒物平均浓度下降9.1%”。看，这里是对“地级及以上城市”的共同要求。所谓“地级”，就包括地级市、地区、自治州、盟。地级市好理解，比较常见，比如惠州市、漳州市，全国共有293个地级市。自治州也不陌生，是针对少数民族聚居区而设立的地级政权，比如恩施土家族苗族自治州，全国共有30个自治州。
“地区”是什么？全称是“地区行政公署”，前身可以追溯到民国时期的“行政督察专员公署”，它是省级政府具有督查性质的派出机构，不属于一级政府。抗战期间，中共在革命根据地建立了类似的行政公署，并一直延续到解放战争时期。新中国成立初期，行政公署是相当于省级行政建制的地方政权机关。
而“地区”这种耳熟能详的叫法，其实是承袭自文革期间“专区改地区”改革后诞生的“地区革命委员会”。文革结束后，“地区革命委员会”改为“地区行政公署”，并在1978年宪法中得到确认。在这部宪法中，地区行政公署是省一级政府的派出机构。后来，很多地区行政公署都改为地级市成了一级政权。
随着2017年国务院同意西藏自治区撤销那曲地区设立地级那曲市，到现在，地区行政公署已由原来的170个减少到7个，其中新疆5个，西藏1个，黑龙江1个。黑龙江那个就是大兴安岭地区。这些残留的地区行政公署都是经济发展比较落后的地方，或者历史遗留问题比较复杂的地方。
“盟”又是什么？这是内蒙古特有的一种行政建制，实际上等同于地区行政公署。只是因为内蒙古自清朝延续下来的盟与旗的行政层级，与建国后行政层级里的地区行政公署与县这两个层级基本重合，于是便将这种特殊的名称保留了下来。目前，还有3个盟，分别为锡林郭勒盟、兴安盟、阿拉善盟。
（数据来源：民政部）
“地级以上”的城市包括副省级市、省级市。省级市就是4个直辖市和2个特别行政区。副省级市的前身是计划单列市，几经调整后，目前有15个（含5个计划单列市）。副省级市党政机关主要领导干部的行政级别为省部级副职，市委书记、市人大常委会主任、市长、市政协主席职务列入《中共中央管理的干部职务名称表》，其职务任免由省委报中共中央审批。
从省域来看，15个副省级市中，大致可以分为三类。第一类是“一省一个，且为省会”，包括江苏省的南京、湖北省的武汉、黑龙江省的哈尔滨、吉林省的长春、四川省的成都、陕西省的西安。第二类是是“一省一个，且非省会”，这个比较奇葩，只有福建省的厦门。第三类是“一省两个”，包括广东省的广州-深圳、浙江省的杭州-宁波、山东省的济南-青岛、辽宁的沈阳-大连。
3.严控撤县建市设区
说回环保这个任务。就地级以上城市来说，工作重心基本都放在经济发展上面，要真正顾及环保成效，往往会跟经济发展相冲突。而且，各市经济社会发展水平和地理生态格局差别很大，对城市提出统一的指标要求，可能不见得合理。也许，环保的工作宜放在省以上的政府机构来进行统筹，根据各地的实际情况做出不同要求。
然后是医疗资源的下沉。《报告》提出应“着眼推动分级诊疗和优化就医秩序，加快建设国家、省级区域医疗中心，推动优质医疗资源向市县延伸，提升基层防病治病能力，使群众就近得到更好医疗服务。”医疗资源下沉这项任务的主体其实是县域，因为这才是名副其实的基层。市辖区当然也可以说是基层，但是就整个市域来说，当前包括医疗在内的公共服务资源主要就分布在市区。因此，要提升基层防病治病能力，使群众就近得到更好的医疗服务，关键在于推动优质医疗资源向县乡村延伸。
相类似的是财政资源的下沉。《报告》提出“中央财政将更多资金纳入直达范围，省级财政也要加大对市县的支持”“中央财政将加大对地方财力支持，补助资金直达市县”都是市县并提。如果中央财政和省级财政要加强对基层的支持，能否让资金直达县域，而不是再到市里过一道？这其实就涉及到财政统筹的问题，如果资金直到县域，会不会导致财力过度分散？
实际上，这要看财政资源下到县域之后做什么。大致来说，可能会涉及三件事情。一是老百姓的社会保障，例如农业补贴、低保等，给企业的补贴等，这些资金是直接到户到人到企业的，中央或省级统筹都可以，跟市级关系不大。二是县域内的公共品供给，比如农田水利、道路建设等等，省以上的财政资源完全可以直接跟县域的需求对接起来。三是跨县域的公共品供给，其实也可以由省来统筹，或者由省的派出机构来负责跨区域的事务协调工作，而不见得非要地级市来统筹。
这么长的《报告》，难道真的没有一条是专门针对地级市来讲的吗？实际上是有一条。《报告》提出，“稳步推进城市群、都市圈建设，促进大中小城市和小城镇协调发展。严控撤县建市设区。”后面这一句“严控撤县建市设区”，就是专门针对地级市讲的。这几年，地级市热衷于撤县设区，扩大自己的管辖范围，似乎城市越大越好。其实合理的结构应该是大中小城市和小城镇协调发展，特别是县域的发展，对于中国的现代化事业具有重大的战略意义。
以县域为主体的发展体制，并不是强调将县域作为经济建设的主战场，而是将县域作为国家粮食安全和社会保障的基石。在此基础上，一部分具备地缘优势或资源优势的县域，自然也会发展经济，但是这应该由市场来主导，而不应该成为地方政府特别是县级政府的主要工作任务。产业政策应当由省里来统筹，确定统一的规则，而不是由各个城市甚至县乡各自为战，恶性竞争。在经济高质量发展的进程中，营商环境不应该仅仅是一种地方性的行政努力，而要视为一种跨区域的普遍公共品，主体责任由省级来承担或许更好。
4.地级市的诞生
那么，地级市是怎么产生的呢？大致有三种产生模式，即继承模式、转化模式、升级模式。
继承模式。在新中国成立初期，已经确立了132个建制市，其中54个是隶属于省级行政区的省辖市[1]。1954年宪法确立了行政级别处于省级与县级之间的“较大的市”的法律地位，为地级市的发展创造了条件。在1950年代，一些大中城市已经开始管辖附近的县，到1958年底，全国有28个市领导着118个县；随着1959年第一波市管县热潮的兴起，到1960年，全国已经有48个市领导着234个县[2]。后来，这些省辖市和管县的市就直接改称为地级市，或者再划入几个新的县之后改称为地级市。
升级模式。有些地级市是由县级市或县升格而形成的，例如河南的三门峡市，广东的中山市等，在成为地级市之前都是县级市。广东的潮州市、惠州市、佛山市，宁夏的中卫市等，在成为地级市之前都是县级建制。还有一些地级市是由乡镇直接升格而形成的，这种情况比较少见。例如广东的汕尾市，在成为地级市之前只是隶属于海丰县的汕尾镇，1988年直接升格为地级市，而海丰县则成为其下辖的一个县。
升级模式中最负盛名的也许是深圳市了，深圳这个地名始见史籍于1410年，当时只是一个小村庄，于清朝初年方才建墟；1931年设立深圳镇，1949年10月19日，粤赣湘边纵队东江第一支队进入深圳镇，成立深圳镇人民政府，为宝安县下辖镇；1979年深圳镇升格为深圳市，成为地区一级的省辖市，宝安县反而成为其下辖的一个县；1981年深圳市升格为副省级市；1988年深圳成为计划单列市，被赋予相当于省一级的经济管理权限。
5.撤地设市
转换模式。大部分地级市的前身都可以追溯到地区行政公署这一省级派出机构。虽然1982年宪法未对行政公署做出定义，但是该年修改通过的《地方组织法》规定，省、自治区的人民政府在必要时，经国务院批准，可以设立若干行政公署，作为它的派出机关。
只隔了一年，风向就大转。1983年2月下发的《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》中，明确指出“积极试行地、市合并，由市领导县”。“撤地设市”的改革正式开启，很多地区行政公署与省辖市、县级市合并成为地级市。地改市的初衷是希望发挥中心城市对县域经济的带动作用，但是改革不久之后就出现了“市改县”、地级市只注重中心城区发展的情况，因此“撤地设市”改革一度受到质疑，在1990年前后陷于停滞状态。
虽然地改市有不少问题，但是在当时的发展环境下，中央和省没有特别理想的统筹手段，而刚刚起步的市场经济，也强烈需要地方发挥主观能动性，充分参与到市场竞争之中。因此，跟整个市场经济发展相匹配，1990年代的地方行政体制改革特别强调放权让利，将发展单元下沉。
1993年的政府工作报告明确要求，“地区机构改革要同调整行政区划相结合。各级派出机构要大力精简。地和地级市并存于一地的，原则上要合并。”此后，“撤地设市”又迎来一轮高潮。到1996年，地区行政公署已经从1982年的170个减少到79个[3]。1999年《中共中央、国务院关于地方政府机构改革的意见》正式提出“其余地区建制也要逐步撤销”，到现在，也就剩下7个。
正是在这种背景下，作为省级派出机构的地区行政公署下沉成为一级政权，即地级市。在以经济建设为中心的指挥棒下，地级市在统筹城乡发展的过程中往往将资源集聚到中心城区，优先发展中心城市，这虽然限制了普通县域的发展，但是却有利于在短期内打造出几个经济高速发展的中心城市，从而带来地方的GDP增长。
地级行政建制历史沿革（陈思达，2018）
6.省市县的博弈
然而，设立地级市的初衷毕竟是为了充分发挥中心城市的带动作用，地级市盘剥县域资源优先发展中心城市始终不是长久之计，何况就算是这样，中心城市也不见得都发展得很好。对于那些本来就比较落后的县域来说，地级市的出现很可能就是一种雪上加霜的遭遇。而对于县域经济比较好的地方，市管县的体制使得行政层级增加，导致中央和省级下放权力和财政资源的过程中，县级得不到太多的实惠。
21世纪初期的农业税费改革之后，县级的生存处境尤为困难，一方面原本赖以生存的农业税费被取消，另一方面上面下来的资源又经常被地级市截留，县域经济社会的发展严重受限。
为了解决这一问题，2005年财政部制定了《关于切实缓解县乡财政困难的意见》，要求“各省（自治区、直辖市）要积极推行省对县财政管理方式的改革试点”。各省开始探索强县扩权和省直管县的改革，试图绕过地级市，直接由省对县进行管理。这几年中央大力推行的财政直达基层的制度，也是想要解决这个问题。
地级市对省管县改革自然是不欢迎的，这也体现在各地省管县改革的反复变动之中。例如顺德区，虽然是佛山的管辖区，但是此前在很大程度上一直属于广东省直管，经济发展和各项改革在广东乃至全国区县中一直处于领跑地位。后来历经多次机构改革，佛山几乎完全接管了顺德，导致很多比较超前的改革又被拉回到全市的平均水平。成为一个普通的市辖区之后，对顺德的经济社会发展有什么影响呢？有领导说，这几年顺德的吸引力大大降低了，人才都留不住。这跟佛山全盘接管有关系吗？也许还需要更多的研究才能做出判断吧。
但有一点是可以确定的，因为地级市的存在，县级政权的自主性必然会被削弱，特别是体现在行政管理上。多了一个婆婆管理，行政工作自然就多了，需要应付考核的任务也就多了。
仇叶博士在县里调研的时候发现，县里的部门领导对地级市普遍不满。一个重要的原因是虽然现在很多财政资源已经从中央和省里直达县级，不经过地级市的手，但是地级市会通过设定各种考核任务来指挥县里做这做那，典型的“市里点菜，县里买单”。关键是市里经常乱点菜，点的都是市里自己喜欢吃的，县里虽然不喜欢吃，还是要屁颠屁颠地按照市里定的菜单去做饭，不听话，有考核和纪委的大棒在后面等着你。
7.警惕“体制过热”
十九大报告提到要“赋予省级及以下政府更多自主权”。赋予省级政府更多自主权，这是对的，加强省级统筹应当是中国高质量发展的必由之路。至于赋予省级以下政府更多自主权，这就需要斟酌了，到底是赋予地级市、县、乡镇哪个层级呢，还是都赋予？我看重点应该是建立以县为主的国家治理体制，与之相匹配的，中央和省级的统筹能力要加强，而地级市则可以做出两个方向的变革。
首先是针对经济社会发展很好的大型地级市，可以并入几个条件较差的周边县，然后升级为省级市，也就是直辖市。
其次是针对大部分经济社会发展一般的中小型地级市，可以找几个做试点，取消地级市建制，由省直接管辖。当然，省里可以设置一些派出机构，对一些跨县的事务进行统筹协调。这些派出机构不是一级政权，本身就是省级政权的一部分。同时赋予县级更大的治理权限，大部分的社会治理事务都由县一级自己完成，省统筹主要负责统一规则、区域协调和促进全省经济社会高质量发展。如果取消地级市的试点效果是好的，再逐步推开。
政府层级太多，而且像水桶一样，每级政府都是职责同构，虽然有利于自上而下的行政动员，但是往往也会造成贺雪峰教授所讲的“体制过热”的问题。所谓体制过热，就是每级政府都拼命想要追求政绩，然后给下一级政府安排大量的指标任务，通过层层的考核督查来确保自上而下的任务得到落实，结果导致基层不堪重负，整天忙于应付上面的政绩任务，根本没有精力去调查研究老百姓真正需要的是什么。减少政府层级，不同级别的政府承担不同的功能和职能，留给县级更多的空间来研究和回应地方社会的真实需求，这也许是缓解体制过热的重要举措。
当然，要真正缓解体制过热的问题，建立以县为主的国家治理体制，还需要重新定位省级和中央的功能。我们在后续的解读中再聊。
参考文献：
[1]陈思达. 地区行政公署、地级市、自治州行政建制比较研究[D].浙江大学,2018.
[2]华伟.地级行政建制的演变与改革构想[J].战略与管理,1998(03):45-59.
[3]华伟.地级行政建制的演变与改革构想[J].战略与管理,1998(03):45-59.
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★ 作者：林辉煌，华南理工大学公共政策研究院研究员、院长助理。
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